Glosa de la Contraloría: guía completa para defenderse en Ecuador
Recibir una notificación de la Contraloría General del Estado con la palabra "glosa" en el asunto genera angustia real. Le dicen que existe un presunto perjuicio económico al Estado y que usted, como servidor o ex servidor público, podría responder por ese valor con su propio patrimonio. Antes de asumir lo peor, conviene entender con calma qué es una glosa de Contraloría, por qué le llegó a usted y qué margen de defensa tiene.
Esta guía reúne los conceptos, los plazos legales y los criterios que los tribunales ecuatorianos han aplicado en casos parecidos al suyo. Al terminar de leerla va a saber en qué etapa está su caso y qué pasos le convienen a partir de hoy.
¿Qué es una glosa de Contraloría y de dónde nace?
El artículo 52 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado (LOCGE), que define la responsabilidad civil culposa de esta manera: "La responsabilidad civil culposa nace de una acción u omisión culposa aunque no intencional de un servidor público o de un tercero, autor o beneficiario, de un acto administrativo emitido, sin tomar aquellas cautelas, precautelas o precauciones necesarias para evitar resultados perjudiciales directos o indirectos a los bienes y recursos públicos."
Fíjese en un detalle que cambia el enfoque de toda su defensa: la norma habla de negligencia, no de mala intención. La Contraloría no necesita probar que usted actuó de mala fe; le basta con sostener que no tomó las precauciones que su cargo exigía. Por eso, que le glosen en Contraloría no significa que lo acusen de un delito, sino de no haber sido, a criterio del organismo de control, lo suficientemente cuidadoso.
Estas notificaciones casi siempre nacen de un examen especial o de una auditoría —de gestión, financiera o de obra pública— que la Contraloría practica sobre la entidad donde usted trabajó. El equipo auditor documenta un hallazgo en su informe y, si considera que hay indicios de perjuicio económico atribuible a una persona concreta, remite el caso para que se tramite la predeterminación. Saber de qué informe salió su glosa le ayuda, desde el inicio, a entender exactamente qué le está cuestionando la Contraloría.
Hay un punto adicional que conviene tener presente desde el primer día. En el proceso No. 09802-2022-01614, la justicia contencioso administrativa fue clara en algo: la imputación que la Contraloría formula en la fase de predeterminación no puede diferir de la que finalmente resuelve. Tiene que haber coherencia entre ambas fases del proceso. Dicho de otro modo, el organismo no puede acusarlo de una cosa en la glosa y sancionarlo por otra distinta en la resolución final. Esa coherencia es uno de los primeros puntos que su defensa debe revisar.
Diferencia entre glosa, orden de reintegro y responsabilidad administrativa
Muchos funcionarios confunden estos tres términos, y esa confusión les hace perder tiempo valioso, porque cada figura tiene reglas y plazos distintos.
La glosa, como ya vimos, es la predeterminación de responsabilidad civil culposa: la Contraloría sostiene que su negligencia causó un daño económico a los recursos públicos y le abre un plazo para defenderse antes de resolver.
La orden de reintegro es otra cosa. Suele aparecer cuando ya existe un valor identificado como pagado indebidamente —por ejemplo, un rubro que se le canceló de más o sin el sustento suficiente— y la entidad le pide devolverlo. En algunos casos, si usted no atiende esa orden, el asunto puede terminar derivando en una glosa; pero no nacen del mismo lugar ni siguen el mismo trámite desde el inicio.
La responsabilidad administrativa tampoco es lo mismo. Ahí no se busca cobrar un valor económico, sino sancionar el incumplimiento de deberes propios del cargo, así ese incumplimiento no haya generado una pérdida cuantificable para el Estado. El trámite corre por una vía separada dentro de la propia Contraloría, con sus propias reglas y plazos.
Piénselo con un ejemplo simple. Si le pagaron un valor que no le correspondía por un error de cálculo en su rol de pagos, lo esperable es una orden de reintegro. Si, en cambio, usted autorizó un pago con documentación insuficiente y ese pago representó una pérdida para la entidad, lo esperable es una glosa. Y si simplemente no presentó un informe dentro del plazo reglamentario, sin que eso haya generado una pérdida económica directa, lo que corresponde es un proceso de responsabilidad administrativa.
Saber en cuál de estas tres figuras está parado su caso es el primer paso para armar la estrategia correcta. Defenderse de una glosa exige argumentos distintos a los que necesitaría frente a una orden de reintegro o a un proceso de responsabilidad administrativa.
Los cuatro elementos que la Contraloría debe probar para glosarlo
Que la Contraloría le notifique una glosa no significa que el caso ya esté decidido. La ley le exige acreditar, con motivación suficiente, cuatro elementos concretos antes de que la responsabilidad civil culposa pueda sostenerse:
1. La conducta. Una acción o una omisión suya, concreta y verificable, como servidor público o como tercero autor o beneficiario de un acto administrativo. No basta con señalar un cargo o una firma; hay que identificar qué hizo o dejó de hacer usted en concreto.
2. La culpa. El carácter negligente de esa conducta, es decir, la falta de las cautelas, precautelas o precauciones que su cargo exigía. La norma no pide dolo; con la negligencia alcanza.
3. El nexo con un deber específico. La Contraloría debe explicar cómo su conducta encaja precisamente en el deber que usted tenía a cargo, y no limitarse a citar la norma en abstracto.
4. El resultado perjudicial. Un daño, directo o indirecto, a los bienes o recursos públicos, que además debe quedar cuantificado o ser cuantificable.
La carga de probar estos cuatro elementos le corresponde, en principio, a la Contraloría, no a usted. En la práctica, sin embargo, quien construye a tiempo un expediente de descargo ordenado es quien logra que el organismo confronte cada uno de estos puntos con seriedad, en lugar de darlos por acreditados casi por inercia.
El tercer elemento, el del nexo con un deber específico, es justamente donde más resoluciones de Contraloría terminan cayendo ante la justicia contencioso administrativa. Así quedó recogido en el proceso No. 13802-2017-00266, donde se estableció que "La vinculación de la conducta del accionante con el presupuesto de la norma para la determinación [debe explicitarse]." Dicho de otra forma: no basta con citar el artículo que supuestamente se incumplió; la Contraloría tiene que explicar, con motivación concreta, por qué su conducta particular encaja en ese supuesto normativo. Cuando esa explicación falta, la resolución queda expuesta a una impugnación por falta de motivación.
¿Te llegó una glosa o una resolución de la Contraloría?
No enfrentes solo a la Contraloría General del Estado. En Derecho Público EC defendemos a funcionarios y ex funcionarios públicos frente a glosas, órdenes de reintegro y resoluciones de responsabilidad civil culposa y administrativa, tanto ante la Contraloría como en la vía contencioso administrativa.
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Abg. Juan J. Córdova, Mgrt. — Especialista en Derecho Administrativo y Contencioso Administrativo
